Tarifpolitik

Inhalt und Gestaltungsmöglichkeiten auf der tarifpolitischen Ebene

Tarifeinheit versus Tarifpluralität –
Im Spiegelbild der aktuellen GDL-Tarifpolitik

Ein Gastbeitrag von Sven Grünwoldt für InDemoRe-GDL

Um sich über Inhalt und Gestaltungsmöglichkeiten auf der tarifpolitischen Ebene auseinandersetzen zu können, ist es erforderlich, diese im Kontext von Tarifeinheit und Tarifpluralität zu betrachten. Grundsätzlich versteht man unter Tarifpolitik sämtliche Fragen, die im Zusammenhang mit Verhandlungen und Abschlüssen von Tarifverträgen relevant sind oder relevant werden können. Die wesentlichen Rahmenbedingungen hierzu sind im Tarifvertragsgesetz (TVG) festgelegt. Die Tarifpolitik beschäftigt sich danach mit Fragen der Entgeltfindung (Eingruppierung, Zulagen, Zuschläge, Höhe des Entgelts …) und weiteren arbeitsrechtlichen Rahmenbedingungen (Arbeitszeit, Urlaub, Altersversorgung, freie Tage bei besonderen Anlässen …). Die Tarifpartnerschaft zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern besteht also aus Tarifverhandlungen und Tarifabschlüssen. Ob die abgeschlossenen Tarifverträge dann auch zur Anwendung gelangen, darüber streitet sich die Arbeitsrechtswelt schon seit Jahren. Dieser Streit ist auch nach der Entscheidung des Bundesarbeitsgerichtes zur Aufgabe des Grundsatzes der Tarifeinheit bei Tarifpluralität im Betrieb – BAG, Beschl. v. 23. Juni 2010 – 10 AS 2/10 und 10 AS 3/10 nicht beendet, wie aktuelle Pressemeldungen, so unter anderem die Frankfurter Allgemeine Zeitung in ihrer Ausgabe vom 16. September 2013  zeigen. Danach befürworten sowohl die Arbeitgeber und die Mehrzahl der DGB-Gewerkschaften, als auch die beiden großen Volksparteien eine wie auch immer geartete gesetzliche Regelung zur Wiederherstellung der Tarifeinheit.

In Deutschland erfolgt Tarifpolitik nach dem Grundsatz der Tarifautonomie. Das bedeutet, dass die Tarifpartner – Gewerkschaften und Arbeitgeber – ihre Tarifverträge autonom, also ohne dass irgendjemand auf die Verhandlungen Einfluss nehmen darf, verhandeln und abschließen. Dieser Grundsatz ist im Art. 9 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verankert, wo es heißt, dass das Recht zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, für jedermann und für alle Berufe gewährleistet ist. Damit einher geht das Recht so genannter „Koalitionen“ (frei gebildeter Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände), Vereinbarungen mit normativer Wirkung und frei von staatlichen Eingriffen über Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen, insbesondere Tarifverträge abzuschließen. Dabei ist nicht nur der autonome, also frei von staatlicher Einflussnahme vonstattengehende Abschluss von Tarifverträgen geschützt, sondern auch diejenigen Arbeitskampfmaßnahmen, die auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet sind. Die Tarifautonomie wird im TVG konkretisiert. Das Arbeitskampfrecht dagegen hat sich durch das Untätig bleiben des Gesetzgebers durch richterliche Rechtsfortbildung, also durch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichtes entwickelt.

Tarifverträge spielen für die Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmer/-innen eine gewichtige Rolle. Im Bereich der Deutschen Bahn haben Tarifverträge zudem Einfluss auf die Arbeitsbedingungen der zugewiesenen Beamten, gestattet der Gesetz- und Verordnungsgeber in vielen Fällen eine sinngemäße Anwendung. Die  Rechtsnormen  eines  Tarifvertrags gelten gemäß TVG unmittelbar und zwingend, wenn Arbeitnehmer und  Arbeitgeber tarifgebunden  sind.  Diese  beiderseitige  Tarifbindung liegt folglich vor, wenn der Arbeitnehmer Mitglied der Tarifvertragsschließenden Gewerkschaft und der  Arbeitgeber entweder selbst Tarifvertragsschließende Partei oder Mitglied des  Tarifvertragsschließenden Arbeitgeberverbandes ist. Dabei  kann jedoch  das  Problem  auftreten,  dass mehrere Tarifverträge Geltung beanspruchen. Dieses Problem wird im TVG nicht explizit geregelt. Zu unterscheiden ist zunächst zwischen Tarifkonkurrenz und Tarifpluralität.

Tarifkonkurrenz liegt vor, wenn ein Arbeitsverhältnis den Normen mehrerer  Tarifverträge  unterliegt. Die jeweiligen Tarifparteien können die kollidierenden Tarifverträge „autonom“ abgeschlossen haben, zum Beispiel wenn die GDL mit einem Arbeitgeberverband einen Verbandstarifvertrag und gleichzeitig für ein Unternehmen des Arbeitgeberverbandes einen davon abweichenden Firmentarifvertrag abschließen würde. Eine andere Möglichkeit besteht darin, dass die Tarifkonkurrenz durch staatliche Einflussnahme verursacht wird. Dies ist etwa der Fall, wenn neben einem Firmentarifvertrag noch ein nach dem TVG für allgemeinverbindlich erklärter Tarifvertrag gilt. Eine eher selten vorliegende Möglichkeit von Tarifkonkurrenz besteht obendrein, wenn ein Arbeitnehmer gleichzeitig Mitglied in zwei Gewerkschaften ist oder der Arbeitgeber den Arbeitgeberverband wechselt und die vorhergehende Tarifbindung nachwirkt. Das Bundesarbeitsgericht hat seine Rechtsprechung zur Tarifeinheit nur im Fall vorliegender Tarifpluralität aufgegeben, nicht aber bei Tarifkonkurrenz. Von daher wird eine bestehende Tarifkonkurrenz  nach  dem  Prinzip  der  Spezialität  aufgelöst, es kommt einheitlich für die betroffenen Beschäftigten der  „speziellere“,  also  der  engere,  orts-  und  sachnähere Tarifvertrag zu Anwendung.

Bei Tarifpluralität wird der Betrieb des Arbeitgebers vom Geltungsbereich verschiedener  Tarifverträge erfasst,  an  die  der  Arbeitgeber  jeweils  gebunden  ist,  wobei  auf  den  einzelnen Arbeitnehmer indes nur einer der Tarifverträge anzuwenden ist. Diese Situation findet sich unter anderem im Bereich der Eisenbahnverkehrsunternehmen wieder, wo in zahlreichen Unternehmen Tarifverträge der GDL und der EVG nebeneinander gelten, jedoch aufgrund differenzierter Tarifbindung, ausgelöst durch die verschiedenen Gewerkschaftszugehörigkeiten jeweils nur ein Tarifvertrag auf das einzelne Arbeitsverhältnis anzuwenden ist. Hier ist der Arbeitnehmer gefordert, indem er dem Arbeitgeber mitteilt, welcher Tarifvertrag für ihn maßgebend und anzuwenden ist (indirekte Mitteilung der jeweiligen Gewerkschaftszugehörigkeit). Im Bereich der Deutschen Bahn regeln die Grundlagentarifverträge die Zuständigkeit der Tarifvertragsparteien für bestimmte Beschäftigtengruppen und damit einhergehend die Anwendung der jeweiligen Tarifverträge. Danach kommen für Lokomotivführer die Tarifverträge der GDL und für alle anderen Beschäftigten die Tarifverträge der EVG zur Anwendung. Diese Grundlagentarifverträge wären eigentlich bereits am 31. Dezember 2012 ausgelaufen. Da aber weder GDL noch EVG ihrer in den Grundlagentarifverträgen verankerten Verpflichtung zum Abschluss einer Kooperationsvereinbarung nicht nachgekommen sind, verlängerte sich die Geltung der Grundlagentarifverträge abschließend bis zum 30. Juni 2014. Es stellt sich an dieser Stelle die Frage, ob die derzeitige gegenseitige Ignoranz tatsächlich im Sinne der Mitglieder und potenziellen Mitglieder ist, vor allem derjenigen, die beide Gewerkschaften tarifpolitisch noch für sich gewinnen wollen.

Betrachtet man rückblickend die tarifpolitische Entwicklung im Bahnbereich, war der Werdegang der GDL von 2006 bis 2008 hin zu einem eigenständigen Tarifakteur, die logische Folge der fehlenden Bereitschaft der Arbeitgeberseite zum Abschluss eigenständiger Tarifverträge mit der GDL. Dazu kam die unabdingbare Erkenntnis, dass die GDL ihre tarifpolitischen Ziele nur dann zur Zufriedenheit ihrer Mitglieder durchsetzen kann, wenn sie diese in speziell für ihre Mitglieder abgeschlossenen Tarifverträgen manifestiert. Doch mit dem Abschluss des eigenständigen Tarifvertrages (LfTV) wandelte sich auch die tarifpolitische Verantwortung der GDL. Sie konnte jetzt auf Augenhöhe als anerkannter Tarifpartner der Deutschen Bahn agieren. Sie musste daher die bisherige Oppositionsrolle verlassen, was zunächst mit den sich anschließenden Tarifabschlüssen auch ordentlich und zukunftsorientiert gelang. Allerdings gewinnt man in jüngster Zeit zunehmend den Eindruck, dass es vor allem nur noch darum geht, unbedingt andere Abschlüsse als Andere zu erzwingen, also anders zu sein. Was bereits bei der Auseinandersetzung BranchenTV versus BuRa-LfTV begann, setzt sich in besonderer Weise im aktuellen Konflikt DemografieTV gegenüber ZukunftTV fort. Es scheint, dass es bei der aktuellen Tarifpolitik nur noch um Machtausübung geht und nicht vordergründig um die Wahrung der Mitgliederinteressen.

Besonders die Auseinandersetzung DemografieTV/ZukunftTV zeigt spiegelbildlich, dass die GDL derzeit ihrer Rolle als anerkannter und eigenständig sowie zukunftsorientiert agierender Tarifpartner nicht gerecht wird. Die GDL hatte, nachdem sie die Tarifverhandlungen zum ZukunftTV zeitlich vorne dominiert hatte, die einmalige Chance unter anderem Regelungen zur Beschäftigungssicherung und Personalplanung in den Verhandlungen umzusetzen. Zumal es sich, und das ist von besonderer Bedeutung, bei Rationalisierungsschutz- und Beschäftigungssichernden Maßnahmen nach weit überwiegender Rechtsmeinung um sogenannte Betriebsnormen handelt. Inhalts- und Abschlussnormen gelten gemäß § 4 Abs. 1, Satz 1 TVG unmittelbar und zwingend nur zwischen den beiderseits Tarifgebundenen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Von ihnen unterscheiden sich diejenigen Tarifnormen, die betriebsweit bereits bei alleiniger Tarifgebundenheit des Arbeitgebers gelten. Betriebsnormen, die teilweise auch Solidarnormen genannt werden, gehören zum normativen Teil des Tarifvertrages und regeln das betriebliche Rechtsverhältnis des Arbeitgebers und der Belegschaft in ihrer Form als Betriebsgemeinschaft. Der Gesetzgeber hat die Geltung von Betriebsnormen daher nicht von der beiderseitigen Tarifbindung der Tarifvertragsparteien abhängig gemacht. Nach § 3 Abs. 2 TVG gelten Betriebsnormen bereits, wenn der Arbeitgeber Tarifgebunden ist. Die Mitgliedschaft der Arbeitnehmer in der Tarifschließenden Gewerkschaft ist demnach nicht erforderlich. Wie bei allgemeinverbindlichen Tarifverträgen werden auch Anders- oder Nichtorganisierte von den Wirkungen eines Tarifvertrages erfasst, was ihre negative Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) beeinträchtigt. Die Rechtsprechung hält Betriebsnormen trotzdem für zulässig, da sie „in der sozialen Wirklichkeit aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen nur einheitlich gelten können„. Daraus wiederum folgt, dass u.a. tarifliche Regelungen zur Kurzarbeit oder eben zu Beschäftigungssicherung nur einheitlich im Betrieb gelten können. Und diese sind mit dem DemografieTV bereits abgeschlossen. Die GDL hat ihre vormals gute Ausgangsposition mit dem Abbruch der Verhandlungen im Jahr 2012 aufs Spiel gesetzt. In diesem Kontext wird wohl auch die Einnahme der Oppositionsrolle – warten was die anderen machen um dann Verbesserungen einzufordern und mittels Arbeitskämpfen durchzusetzen – kaum helfen. Im Gegenteil, gerade die Zunahme von Streiks und vor allem der Vorwurf nicht sorgsam genug mit diesem Arbeitskampfmittel umzugehen, bringt die Politik immer mehr in Versuchung den Forderungen nach Wiederherstellung der Tarifeinheit nachzugeben. Sicherlich ist die Argumentation nicht falsch, dass der nach dem Beschluss des BAG vom DGB und der BDA zur Wiederherstellung der Tarifeinheit unterbreitete Vorschlag „Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie sichern – Tarifeinheit gesetzlich regeln“ verfassungswidrig wäre. Diese Auffassung wird zumindest Gutachterlich überwiegend geteilt.

Gutachter Wesentliche Ergebnisse
Prof. Däubler1 ▬     geforderte   Regelung stellt einen Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG dar▬     Eingriff ist nicht   geeignet, nicht erforderlich und nicht verhältnismäßig▬     Regelung   kollidiert mit Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
Prof. Reichold2 ▬     geforderte   Regelung  stellt sich als   verfassungswidriger Eingriff in die Koalitionsfreiheit dar▬     Argumente der   Ordnungs- und Funktionssicherung können den Eingriff nicht rechtfertigen
Prof. Rieble3 ▬     Vorgeschlagene   Regelung ist eine Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit▬     Geforderte   Tarifeinheit ist nicht geeignet, erforderlich und unverhältnismäßig▬     Gegen Artikel 11   der EMRK verstößt das Regelungskonzept nicht
Prof. Scholz4 ▬     Tarifeinheit ist   zur Wahrung einer funktionsfähigen Tarifautonomie notwendig und mit Art. 9   Abs. GG vereinbar▬     Gesetzliche   Regelung zur Tarifeinheit und Friedenspflicht bei Tarifpluralität ist zu   empfehlen
Prof. Waas5 ▬     Gesetzliche   Regelung der Tarifeinheit ist Ausgestaltung von Art. 9 Abs. 3 GG▬     Der dem   Gesetzgeber zukommende Gestaltungsspielraum wird nicht überschritten▬     Regelungsvorschlag   ist mit Art. 11 EMRK vereinbar▬     Rechtsvergleichung   ergibt ähnliche Regelungen in ausländischen Rechtsordnungen

1Gutachten Prof. Däubler (Beauftragung durch Berufsgewerkschaften)

2Gutachten Prof. Reichold (Beauftragung durch den dbb, damals noch dbb tarifunion)

3Gutachten Prof. Rieble (Beauftragung durch Berufsgewerkschaften)

4Gutachten Prof. Scholz (Beauftragung durch Bund Deutscher Arbeitgeber – BDA)

5 Gutachten Prof. Waas (Beauftragung durch das Institut für Arbeitsrecht der IG Metall)

Allerdings wäre es fatal, sich tatsächlich auf die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung zur Tarifeinheit zu verlassen, zumal alleine die verfassungsrechtliche Prüfung etliche Jahre in Anspruch nehmen dürfte. Darüber hinaus kommt auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten 2010/2011 zu dem Schluss, dass die Anwendung der Tarifpluralität zu derart hohen Lohnabschlüssen führen kann, welche den Verteilungsspielraum überziehen und Arbeitsplatzverluste zur Folge haben könnten. Aus theoretischer Sicht liegt die Begründung für dieses Resultat darin, dass im Fall getrennter Lohnverhandlungen jede Gewerkschaft über die gesamte Verteilungsmasse verhandelt, während letztere bei einer Einheitsgewerkschaft nur einmal zur Disposition steht. Der Sachverständigenrat verweist in diesem Zusammenhang auf empirische Erfahrung aus Großbritannien in den 1980-er Jahren. Zudem besteht seiner Einschätzung nach durch einen möglichen Überbietungswettlauf konkurrierender Gewerkschaften zur Gewinnung von Mitgliedern obendrein die Gefahr von Aufschaukelungsprozessen. „Solche Aufschaukelungsprozesse können sich zwischen Berufsgewerkschaften ergeben, beispielsweise in Form von Tarifblockaden, bei denen Gewerkschaften mit Tarifabschlüssen so lange warten, bis die Konkurrenzgewerkschaft einen (guten) Abschluss erzielt hat, aber auch zwischen Berufsgewerkschaften und Branchengewerkschaften.“  (Sachverständigenrat – Jahresgutachten 2010/11 Seite 301). Die aktuelle und bereits oben beschriebene Situation DemografieTV versus ZukunftTV lässt grüßen.

Es dürfte also auch ohne gesetzliche Tarifeinheit bei der nach wie vor anstehenden politischen Diskussion zumindest um gesetzliche Handlungsoptionen bei vorhandener Tarifpluralität gehen. Somit werden also parallele Themen, wie die Einschränkung des Streikrechts (Rückkehr zum Ultima-Ratio-Prinzip), die Koordinierung von Tariflaufzeiten oder im Konfliktfall verbindlich vorgeschalteter Schlichtungsverfahren intensiv erörtert werden. Dabei wäre die GDL gut beraten, diese Situation bei all ihren tarifpolitischen Entscheidungen in ihre Überlegungen einzubeziehen. Dazu gehört auch, bei der tarifpolitischen Forderungsfindung Abstimmungsversuche zu unternehmen. Dies gilt umso mehr im Bezug zu Betriebsnormen (u.a. Beschäftigungssicherung). Hier besteht ansonsten die große Gefahr, die vorhandenen mitgliederspezifischen Interessen nicht weiter umsetzen zu können. Die GDL agiert seit 2008 als eigenständiger Tarifpartner auf Augenhöhe. Die notwendige Größe sollte sie also haben. Ob sie die Stärke dazu hat, bleibt abzuwarten. Die Zukunft, auch im Hinblick auf die Tarifrunde 2014 wird zeigen, ob der jeweils eingeschlagene Weg der richtige war.